从崂山区国土局与南太置业国有土地使用权出让合同纠纷一案探析合同审批条款的性质

作者：通力律师事务所 秦悦民

从崂山区国土局与南太置业国有土地使用权出让合同纠纷一案探析合同审批条款的性质

伴随着社会生活复杂性的加剧, 行政权广泛介入民商事活动之中, 社会生活也越来越离不开行政权的规制, 行政机关的审批或登记行为因而成为不少民事法律行为成立的法定要件。当行政行为和民事行为相交织, 往往造成纠纷产生后对审批条款效力的不同理解。本文从《最高人民法院公报》上的一则案例出发, 试图解读司法实践中对合同审批条款性质的态度。

案情概要

最高人民法院于2005年通过二审程序审理了青岛市崂山区国土资源局(下称“崂山区国土局”)与青岛南太置业有限公司(下称“南太置业公司”)国有土地使用权出让合同纠纷案((2004)民一终字第106号, 以下简称“最高法院案例”)。[1]

该案中, 崂山区国土局与中外合资企业南太置业公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》, 该合同约定合同项下的宗地出让方案需经山东省人民政府批准, 土地出让合同自批准之日起生效。后山东省人民政府同意将合同项下的农用地转为建设用地, 且表示具体建设项目提供用地情况由青岛市国土资源部门报山东省国土资源厅备案。但崂山区国土局以省政府仅审批农用地转用却未审批宗地出让方案为由, 主张合同土地出让合同未生效。最高法院经审理认为, 合同是否须报经行政机关批准源自法律法规的规定而非当事人的约定。山东省人民政府的批复也表明对建设项目供地管理采取备案制而非审批制, 因此山东省青岛市人民政府向省政府报送的建设用地请示中是否包括合同约定的“出让方案”, 不影响合同的效力。

合同中约定对相关事项的审批之性质

该案的焦点问题在于合同是否生效。对此, 就必须探求合同约定的审批条款的性质和效力。《合同法》第四十五条规定: “当事人对合同的效力可以约定附条件。附条件的合同, 自条件成就时生效。”本案中虽然双方约定经山东省人民政府批准合同项下宗地出让方案作为《国有土地使用权出让合同》的生效条件, 然而最高法院最终判定该条件不属于我国合同法规定的附生效条件合同的条件。

此前学界普遍认为, 《合同法》第四十五条规定了合同的生效可以附条件。依据该条件源于约定或法定, 又可分为约定条件和法定条件, 合同中的审批条款系合同的法定条件。因而当事人在合同中约定合同自审批机关批准之日生效, 实际上是一种附条件的合同。

但在此案例中, 最高法院明确了当事人将法定的审批权约定为合同生效条件的, 应视为没有附条件。从最高法院判决来看, 合同所附条件, 必须是将来发生的、不确定的事实, 是当事人约定的而非法定的, 同时还必须是合法的。而在我国, 政府机关对有关事项或者合同审批或者批准的权限和职责, 源于法律和行政法规的规定, 不属于当事人可以约定的范围。

虽然最高法院的主流观点此前也一直认可审批的法定条件性, 并将约定条件和法定条件一并视为附条件产生或消灭的法律行为中的条件,[2] 但对合同审批条款的态度与本案判决并无二异。《最高人民法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定(一)条文理解与适用》指出, 法定条件和约定条件的区别在于: 约定条件成就与否一般来说具有可控性, 而法定条件成就与否不取决于当事人的意思。批准与否由审批机关决定, 并不依赖于当事人的意思表示。因而同样认为当事人约定的审批条款不能适用《合同法》第四十五条的规定。

司法实践对实务的影响

本案判决排除了审批作为附条件合同之条件的可能性, 结合《合同法》第四十四条[3]对合同审批权来源的法律层级上的限制, 我们可以看到:

• 法律和行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的合同, 当事人双方意思一致后合同仅成立并具有形式拘束力, 须待审批机关批准或登记后方生效。但若当事人将法律、行政法规规定的政府机关的审批权约定为附条件合同中的条件, 仍然视为未附条件;

• 法律和行政法规没有规定政府机关对有关事项或者合同的审批权的, 若当事人将其约定为附条件合同中的条件, 并不产生限制合同效力的法律效果;

• 法律和行政法规虽未规定相关部门的审批权, 但规章、地方性法规等设定了审批权的情形, 司法实践纷繁复杂, 本所也将持续关注。

注

1. 该案裁判文书刊载于《最高人民法院公报》2007年第 3 期。

2. 参见最高法院民四庭法官麻锦亮《合同审批的民法效力——以外资审批为中心》, 《涉外商事海事审判指导》2010年第1辑(总第20辑), 人民法院出版社2010年版, 第169页; 《最高人民法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定(一)条文理解与适用》, 中国法制出版社2011年版, 第44-45页。

3. 第四十四条 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的合同, 依照其规定。